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O Futuro da Política Urbana: A Nova Agenda Urbana da ONU

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A Nova Agenda Urbana é responsável pelo estabelecimento dos marcos das políticas que irão orientar a governança das cidades no mundo nos próximos 20 anos.

Essa semana, de 17 a 20 de outubro de 2016, a Organização das Nações Unidas, liderada pelo ONU-Habitat, sediou a Conferência Habitat III em Quito, Equador. Esta conferência, realizada a cada 20 anos, reuniu representantes de nações ao redor do mundo para decidir sobre a “Nova Agenda Urbana“, que estabelece os marcos das políticas que irão orientar a governança das cidades do mundo para os próximos 20 anos. A conferência Habitat anterior foi realizada em 1996, em Istambul, na Turquia e teve dois temas principais: “abrigo adequado para todos” e “desenvolvimento sustentável dos assentamentos humanos em um mundo urbanizado”.

No período anterior à conferência, houveram inúmeras reuniões preparatórias, avaliações nacionais e reuniões virtuais, onde especialistas de todo o mundo deram a sua contribuição, mais tarde colocadas juntas no “Rascunho Zero” da Nova Agenda Urbana, lançado em maio de 2016, revisado desde então e agora lançado como a versão final da Nova Agenda Urbana.

No contexto das grandes mudanças tecnológicas e da globalização nos últimos 20 anos, a Nova Agenda Urbana gera uma oportunidade para reimaginar o futuro urbano do mundo. Como o acadêmico David Satterthwaite notou, “dadas as péssimas condições de habitação e de vida e falta de serviços básicos sofridos por grande parte da população urbana em países de baixa e média renda, há uma necessidade muito grave por novas abordagens”. No entanto, ele também observa que há uma distinta imprecisão para a Nova Agenda Urbana. “Ninguém está realmente certo do que é”, diz ele.

Estas questões são extremamente importantes para uma cidade como o Rio de Janeiro, onde transformações urbanas em torno da realização da Copa do Mundo e Olimpíadas alteraram dramaticamente a paisagem da cidade. A cidade que já declarou as favelas como “aberrações“, mas que em grande parte decidiu por políticas de aceitação e tentativas de urbanização, nos últimos anos voltou a usar a remoção como uma opção de política banal. A administração de Eduardo Paes removeu mais moradores de favelas do que qualquer outro prefeito. Então, o que exatamente a Nova Agenda Urbana diz sobre o futuro dos assentamentos informais, e o que, em particular, o Rio de Janeiro tem para aprender e contribuir com essa discussão? Abaixo está um resumo dos principais temas da nova Nova Agenda Urbana.

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Governos precisam ser mais responsivos, comprometidos e se responsabilizarem perante os cidadãos

A Nova Agenda Urbana reconhece que o fator limitante para o sucesso do desenvolvimento urbano é muitas vezes uma falta de responsabilização do governo. Já na cláusula 14 da proposta, o documento afirma que “para alcançar a nossa visão, resolvemos adotar uma Nova Agenda Urbana guiada pelos seguintes princípios interligados: […] Não deixar ninguém para trás, acabando com a pobreza em todas as suas formas e dimensões […] urbanização sustentável e inclusiva […] A sustentabilidade ambiental, através da promoção de energia limpa, o uso sustentável da terra e recursos no desenvolvimento urbano […]” O foco é, portanto, na luta contra a pobreza e a desigualdade, e fortalecer ambientes urbanos. Nas cláusulas 24 a 80, cada um dos três compromissos é explicado em mais detalhes. Por exemplo, na cláusula 27, a Nova Agenda Urbana afirma o compromisso de “permitir que todos os habitantes, vivendo em assentamentos formais ou informais, levem uma vida decente, digna e gratificante e alcancem seu pleno potencial humano”, uma cláusula particularmente relevante no Rio.

O rascunho também reconhece na cláusula 48 que para que haja uma “prosperidade urbana” inclusiva, as cidades devem “desenvolver economias urbanas vibrantes, sustentáveis e inclusivas, construindo potenciais endógenos, vantagens competitivas, patrimônio cultural e recursos locais, bem como uma infraestrutura resiliente e com utilização eficiente de recursos, promovendo desenvolvimento industrial inclusivo e sustentável, e padrões de consumo e produção sustentáveis, e fomentar um ambiente favorável para as empresas e inovação, bem como meios de subsistência”. Para tornar isso possível, o documento chama à atenção diversas vezes sobre a importância de “uma participação plena e significativa” e “desenvolvimento urbano centrado nas pessoas” e no processo de planejamento.

As cidades devem se concentrar no crescimento da sua competitividade de forma equitativa para os seus moradores

Um foco central na Nova Agenda Urbana é a adaptação à globalização e urbanização através do aproveitamento de “economias urbanas sustentáveis e inclusivas, alavancando os benefícios da aglomeração com uma urbanização bem planejada, alta produtividade, competitividade e inovação; promoção do emprego pleno e produtivo e do trabalho digno para todos, garantindo a criação de emprego decente e igualdade de acesso de todos aos recursos econômicos e produtivos e oportunidades; a prevenção da especulação da terra; e a promoção da posse de terra segura e gerenciamento de encolhimento urbano quando apropriado”.

Há um crescente comprometimento com o “Direito à Cidade”

Na cláusula 11 do rascunho, o documento reconhece o “direito à cidade“, o que significa que as cidades devem ser construídas para e por todos os seus habitantes. Dentro da Nova Agenda Urbana, isso significa a “utilização igualitária e aproveitamento das cidades e assentamentos humanos, buscando promover a inclusão e garantir que todos os habitantes, das gerações presentes e futuras, sem discriminação de qualquer espécie, sejam capazes de habitar e produzir cidades e assentamentos humanos justos, seguros, saudáveis, acessíveis, resilientes e sustentáveis, para promover a prosperidade e qualidade de vida para todos”. É importante notar que o Rascunho Zero da Nova Agenda Urbana inclui inúmeras referências a “equidade” nas cidades, mas o projeto final inclui essa palavra apenas uma vez. A Nova Agenda Urbana prevê as cidades e os assentamentos humanos como “preenchendo sua função social e ecológica e a função social da terra“, comprometendo cidades a implementar mecanismos de financiamento e estruturas políticas que minimizem a especulação de terra na cláusula 111.

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Serviços urbanos, como esgoto, transporte e habitação a preços acessíveis são bens comuns, e as pessoas com deficiência são especialmente considerados

Além de afirmar o direito à cidade, a Nova Agenda Urbana marca serviços urbanos específicos que devem ser igualmente acessíveis para todos. Na cláusula 34, a Nova Agenda Urbana afirma “a promoção da equidade e acessibilidade da infraestrutura física e social, sustentável, básica para todos, sem discriminação, incluindo terras a preços acessíveis, habitação, energia moderna e renovável, água potável e saneamento, segurança, alimentação adequada e nutritiva, eliminação de resíduos, mobilidade sustentável, assistência à saúde e planejamento familiar, educação, cultura, informação e tecnologias de comunicação”. Além disso, as nações se comprometem a “promover as medidas adequadas em cidades e assentamentos humanos que facilitem o acesso das pessoas com deficiência, numa base de igualdade com os outros, ao ambiente físico das cidades, em particular para espaços públicos, transporte público, habitação, instalações de educação e saúde, à informação pública e comunicação”.

Habitação acessível, localizada em áreas centrais, para pessoas com rendas variadas e de qualidade é uma parte crítica para criar melhores cidades no âmbito da Nova Agenda Urbana

A Nova Agenda Urbana identifica esse como um tema central e define a habitação como um dos pontos interligados fundamentais  para “não deixar ninguém para trás”. Isto foi alterado no Rascunho Zero que descreveu a habitação como “inseparável da urbanização e um imperativo socioeconômico”. Ainda assim, na cláusula 27, que apela aos governos nacionais para promover o “desenvolvimento de políticas de habitação integradas e responsivas à idade e ao gênero, que abordem a todos os setores, em particular o emprego, educação, saúde, setores de integração social, todos os níveis de governo, os quais incorporam o fornecimento de recursos adequados, acessíveis, eficientes, seguros, resilientes, bem conectados e moradias bem localizadas, com especial atenção para o fator de proximidade e o fortalecimento da relação espacial com o resto do tecido urbano e as áreas funcionais em torno”. Habitação, é dito, deve ser adequada, acessível, segura, bem localizada e conectada com serviços, tais como: saneamento, transporte público e postos de trabalho para que sejam melhoradas as condições dos moradores de cidades com baixa renda.

Em relação ao setor informal, o Rascunho Zero da Nova Agenda Urbana afirmou, na cláusula 31, que “informalidade urbana deve ser reconhecida como resultado de uma falta de habitação a preços acessíveis, mercados de terra disfuncionais e políticas urbanas. Temos de redefinir as nossas relações com os assentamentos informais, incluindo a economia informal, de maneiras que não deixem ninguém para trás, tendo em conta que essas áreas são também motores para o crescimento econômico, prosperidade e criação de emprego”. No entanto, na versão final da Agenda, esta linguagem foi removida.

Esta linguagem contrasta fortemente com as metas anteriores das Nações Unidas, que eram para otimizar “cidades sem assentos informais“. Para alcançar este objetivo, a Nova Agenda Urbana defende, na nova cláusula 31, “políticas de habitação que apoiem a realização progressiva do direito à moradia adequada para todos, como um componente deste direito um padrão de vida adequado, que aborde todas as formas de discriminação e violência, previna remoções forçados, e que foque nas necessidades dos sem-teto”. Este tipo de formulação de políticas é muito diferente do atual programa habitacional brasileiro, Minha Casa Minha Vida, que não tem essa capacidade de adaptação, com exceção de seu pequeno sub-programa que prevê a autoconstrução de moradias por coletivos e movimentos sociais, chamado de Minha Casa Minha Vida-Entidades.

Mais adiante no documento, na cláusula 106, as nações fazem um compromisso de “promover políticas de habitação com base nos princípios da inclusão social, eficácia econômica e proteção ambiental. [As nações] apoiarão o uso eficaz dos recursos públicos para a habitação acessível e sustentável, incluindo terrenos em áreas centrais e consolidadas das cidades com infraestrutura adequada, e incentivarão o desenvolvimento de áreas residenciais de rendas mistas para promover a inclusão e a coesão social.” Isto está diferente da linguagem do Rascunho Zero, que afirma que as nações deveriam “incentivar o desenvolvimento de áreas residenciais de rendas mistas para compensar a segregação, para garantir a posse da terra em assentamentos informais, e introduzir sistemas legais e técnicos eficientes para conter parte do aumento do valor da terra proveniente dos investimentos públicos”.

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Soluções para problemas urbanos, incluindo posse de terra, devem ser diversas e sensíveis aos ambientes locais

A Nova Agenda Urbana reconhece que as necessidades das cidades no mundo em desenvolvimento são diferentes aos de países desenvolvidos. Há um reconhecimento específico de que as oportunidades e os riscos potenciais da urbanização em áreas como a América Latina, África e Ásia, são mais extremos dado a sua falta de infraestrutura no contexto de grandes populações e rápidas transformações. Na cláusula 17, é dito “Vamos trabalhar para implementar esta Nova Agenda Urbana dentro de nossos próprios países e a nível regional e global, levando em consideração diferentes realidades nacionais, capacidades e níveis de desenvolvimento, e respeitando as legislações e práticas nacionais, bem como as políticas e prioridades”.

Em termos de habitação, juntamente com uma ênfase geral sobre flexibilidade no design, na cláusula 35, os defensores da Nova Agenda Urbana defendem uma maior variedade de soluções em relação à posse de terra para “desenvolver soluções aptas para seus fins, e que sejam responsivas a idade, gênero e meio ambiente dentro do continuum dos direitos de terras e propriedades”. O documento então, afirma mais adiante na cláusula 107 que a Nova Agenda Urbana irá promover o “acesso a uma vasta gama de opções habitacionais sustentáveis a preços acessíveis, incluindo aluguel e outras opções de posse, bem como soluções cooperativas tais como co-habitação, fundo de posse coletiva, e outras formas de posse coletiva, que devem se endereçar as evoluções das necessidades das pessoas e das comunidades, a fim de melhorar a oferta de habitação, especialmente para grupos de baixa renda, para evitar a segregação e remoções forçadas e deslocamentos, para fornecer uma re-alocação digna e adequada”.

Mecanismos de implementação são a chave para o sucesso

Além dos resultados de políticas, na cláusula 81 a Nova Agenda Urbana reconhece que um grande problema com as políticas urbanas é a falta de implementação e apela aos governos nacionais e locais que criem mecanismos de responsabilização e de implementação mais fortes. No Rio, por exemplo, no caso do premiado programa Morar Carioca, parece improvável que ele alcance sequer uma pequena fração do seu objetivo de urbanizar todas as favelas até 2020. Se o Rio planeja seguir a Nova Agenda Urbana, ele terá que trabalhar duro para pegar suas leis bem escritas e implementá-las corretamente.

Na cláusula 86, a Nova Agenda Urbana exige uma “abordagem integrada à urbanização que inclua a implantação efetiva de marcos políticos e legislação urbana e habitacional adequadas e progressivas, mecanismos de financiamento sólidos e inovadores, governança apropriada da terra, design e planejamento urbano de qualidade, e os mecanismos para um forte envolvimento da sociedade civil na tomada de decisões, bem como a implementação e monitoramento do desenvolvimento urbano”. Para que isso aconteça, a Agenda sugere mecanismos como parcerias de múltiplas partes interessadas, avaliações da comunidade, mecanismos de cooperação, consulta e mecanismos de revisão e plataformas para a implementação que criem senso de propriedade e responsabilidade compartilhada.

A cláusula 86 também clama pela “efetiva implementação da Nova Agenda Urbana com políticas inclusivas, implementáveis e participativas, de modo apropriado, para um desenvolvimento urbano e territorial sustentável como corrente dominante, como parte de estratégias e planos integrados de desenvolvimento, apoiados, de modo apropriado, por marcos regulatórios e institucionais nacionais, sub-nacionais e locais, garantindo que eles sejam adequadamente conectados a mecanismos transparentes e responsáveis”. Para que isso aconteça, a Agenda sugere que mecanismos como parcerias de múltiplas partes interessadas, avaliações comunitárias, mecanismos de cooperação, consulta e revisão e plataformas para a implementação que criem senso de propriedade e responsabilidade compartilhada.