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Lições das Favelas Cariocas para a Política Habitacional Parte 3: Desconfiança, Gentrificação e Titulação

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Esta é a terceira matéria de uma série de cinco intitulada Lições das Favelas Cariocas para a Política Habitacional. Esperamos que essa série apoie debates sobre habitação e urbanização nas favelas, e que o novo prefeito, Marcelo Crivella, crie políticas voltadas aos desafios que as favelas enfrentam, enquanto reconhecendo e fortalecendo seus atributos positivos, através do engajamento ativo dos moradores na criação e implementação de tais políticas.

Lição 5: O relacionamento cotidiano com a prefeitura é marcado pela desconfiança, devido à ‘participação’ enganosa, às promessas frágeis, à falta de continuidade e ao precedente histórico.

Olha, a prefeitura não chega muito por aqui. Nós não vemos aqui benefícios diretamente da prefeitura. Nem mesmo a creche que temos aqui.” – Cabritos, Zona Sul

As favelas se caracterizam pela sua informalidade devido à falta de regulamentação, de modo que o governo municipal tradicionalmente as tem negligenciado. Esse legado remonta ao final do século 19, quando as primeiras favelas apareceram na paisagem urbana. Desde então, a política dominante em relação às favelas tem sido de negação ou negligência.

Antes as políticas públicas nunca chegavam à favela. As maiores dificuldades não vêm de dentro da favela, vêm de fora. Porque quando você começa a fazer uma mudança, ela sempre vem primeiro de dentro. Aí as políticas públicas vêm e limitam nossa autonomia, o respeito e a identidade do local.” – Cidade de Deus, Zona Oeste

“Nós temos que cobrar mais para que o estado olhe para nossas comunidades, porque ninguém olha, entendeu? Nós não temos nenhuma representatividade.” – Vidigal, Zona Sul

A prefeitura do Rio deve adotar políticas que melhor atendam às necessidades das comunidades e elaborar programas que ofereçam suporte técnico e capacitação–ao invés de impor uma abordagem de cima para baixo–e que sejam mantidos conforme necessário.

Com base na experiência repetitiva contínua, administração após administração, os moradores acabam suspeitando de muitas questões: se a política com intenção declarada de beneficiar moradores é verdadeira; se as prioridades da comunidade, estabelecidas em reuniões públicas, serão respeitadas na concepção do projeto; em que aspectos a implementação da política será diferente da forma como ela é apresentada ou escrita; se a política se concretizará; que tipo de consequências não foram pensadas e poderiam aparecer com a implementação; e se o programa será abandonado no meio da implementação.

Eu acho que as leis de moradia são muito boas. As leis são maravilhosas. O problema é a aplicação. Eu não mudaria nada. Eu só faria com que fossem melhor aplicadas essas leis maravilhosas pertinentes à moradia.” – Babilônia, Zona Sul

As políticas de habitação e urbanização de favelas devem ser executadas de forma a gerar confiança entre os moradores. Isso significa, principalmente, a execução e implementação legítima desses projetos.  Em razão de precedentes históricos, os moradores já esperam que as políticas sejam executadas de forma ocasional e incompleta.

Lição 6: As comunidades do Rio estão mudando rapidamente e as políticas proativas nunca foram tão importantes

Há poucas dúvidas de que o Rio tem experimentado grandes transformações urbanas nos últimos anos que acompanharam os preparativos para a Copa do Mundo e as Olimpíadas, incluindo programas de políticas públicas como Morar Carioca, Minha Casa Minha Vida e as UPPs.

O forte aumento do custo de vida no Rio, de 2009 a 2014, afetou quase todos os bairros, inclusive favelas como a Maré, na Zona Norte, onde os conflitos com a polícia são abundantes. Em alguns casos, a gentrificação estava em andamento, mesmo nas favelas do Rio.

Eu acho que essa ideia de gentrificação ainda não se aplica por uma série de razões [na maioria das favelas]. Eu vejo índices de gentrificação no Vidigal.” – Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ/IPPUR)

De Nova Iorque a Londres, cidades caras em todo o mundo hoje estão trabalhando para garantir a acessibilidade através da regulamentação do mercado habitacional. No Rio, ainda a vigésima cidade mais cara do mundo, apesar da recessão brasileira, nada está sendo feito para reduzir esse efeito e evitar que moradores sejam alijados de suas casas devido ao aumento dos preços.

Uma abordagem é que as políticas públicas se concentrem em tornar melhores as condições dos próprios moradores–investindo nas pessoas, não apenas no local, através de programas empoderadores nas áreas de educação, saúde, saneamento básico e melhorias gerais de qualidade de vida (que não se traduzem em aumento do custo de vida). Isso serve tanto para melhorar a área como para beneficiar a vida dos moradores e empoderá-los para permanecer onde estão.

“Nós sabemos o valor dessa terra.” – Asa Branca, Zona Oeste

Enquanto os políticos e os cidadãos frequentemente vêem os aumentos dos custos de moradia como “naturais” e que “nada pode ser feito”, os acadêmicos entrevistados para essa série viram o aumento nos preços como um fenômeno negativo que precisa de uma resposta política.

A verdade é que os custos de moradia são influenciados pela política e essas políticas podem ser melhor concebidas para manter a moradia acessível. As políticas específicas para isso, que não foram testadas no Rio, mas que se tornaram comuns em outras cidades caras do mundo, incluem controle de aluguel e zoneamento inclusivo, bem como Fundos de Posse Coletiva.

Em vez disso, no Rio, há a alegação de que o governo não pode regular o valor da moradia, mas inadvertidamente o faz, e como tal estimula a gentrificação, através da implementação de políticas como: a provisão de habitação pública de baixa qualidade que não satisfaz efetivamente a demanda por moradia e como consequência mantém as favelas centralmente localizadas com alto grau de procura e preços elevados; ou as UPPs que, quando inauguradas, e sem uma regulamentação cuidadosa, causam grande aumento de preços em favelas centrais.  

As soluções de políticas públicas para moradia e urbanização nas favelas devem ser sensíveis e conscientes desses efeitos potenciais. Como em todas as cidades, no Rio, 20-30% dos moradores não podem pagar moradia a preço de mercado e as políticas devem ser pensadas para protegê-los. Tendo em vista que várias favelas agora fornecem habitação consolidada e funcional, são necessárias proteções específicas para garantir que seus moradores sejam capazes de permanecer em suas comunidades.

Lição 7: Titulação de posse de terra nas favelas é controversa

Como uma ferramenta de desenvolvimento, a titulação de terras individuais tem sido pensado como o caminho a ser seguido. O argumento é que a titulação formal de terras ajuda os moradores a ter acesso ao crédito, fornece comprovante de residência para emprego e garante proteções legais para combater remoções ou resolver disputas.

Eu acho que a propriedade dá uma segurança maior. Você mora aí, tem um endereço fixo. Então esse título é importante porque você tem sua residência um pouco mais segura.” – Vidigal, Zona Sul

Os programas formais que incluíam titulação foram tentados desde a Operação Mutirão, na década de 60, o programa “Cada Família Um Lote”, na década de 80, reforçados pela promulgação da lei de usucapião na Constituição em 1988, o programa Favela-Bairro durante a década de 90 e o Morar Carioca, os quais são, tecnicamente, ainda hoje, as políticas de urbanização da prefeitura, ainda que tenham sido abandonadas nos últimos anos. No entanto, para aqueles que vivem nas favelas, os efeitos desses programas de titulação são muitas vezes imperceptíveis.

Essa casa aqui é minha, mas eu ainda não consegui a escritura dela. Se eu não tiver a escritura, eu também não posso vendê-la. Se você tem o seu título da propriedade, você está naturalmente protegido. Porque isso dá a você o direito de lutar pela terra. Se você não é dono da terra, você não pode lutar por ela.” – Cidade de Deus, Zona Oeste

Teoricamente, dar um título formal na favela pode ser uma ferramenta importante para reduzir o estigma que está associado com a vida em um assentamento informal. Muitas vezes o governo usará esse estigma em torno da informalidade para justificar ações políticas paternalistas, na melhor das hipóteses, ou totalitárias, na pior delas, e limitar os direitos dos moradores das favelas.

“[Os títulos] podem ser muito bons no sentido de tirar o estigma da ilegalidade da população pobre. Esse estigma já foi muito usado para todo tipo de violações de direitos. Em muitos momentos, o estado se relaciona com a população pobre com a seguinte lógica: ‘Olha, vocês estão em uma situação ilegal. Vocês deveriam ser coibidos, deveriam pagar pela ocupação ilegal do solo’. Então qualquer coisa que seja feita em favor ou benefício de vocês será um favor que o estado está fazendo. Assim o estado, com esse estigma de ilegalidade, já coloca a população pobre em uma situação de inferioridade.” – UFRJ/IPPUR

Dito isto, ter um título de posse de terra no Rio não garante necessariamente direitos, como foi claramente demonstrado no caso da Vila Autódromo, a favela em que os moradores receberam do estado dois títulos da terra que habitavam, mas que foram tratados com desprezo pela prefeitura, quando a comunidade foi lenta e violentamente desmantelada sobre o argumento de que fosse para os Jogos Olímpicos.

Além disso, ter um título significa ter uma residência perante o mercado formal, o que, automaticamente, deixa o morador à mercê de um aumento instantâneo do custo de vida associado com o imposto formal sobre a terra e bens, e o efeito cascata da elevação de preços de um bairro inteiro. Um estudo realizado no Santa Marta constatou que “O aumento dos custos pela regularização dos serviços de luz e água, bem como a imposição da formalização dos empreendimentos torna o comércio mais custoso. Ademais, o fato de os moradores terem que arcar com a formalização dos serviços supracitados e da TV a cabo compromete boa parte do orçamento, resultando numa disponibilidade financeira menor para consumir no interior da comunidade”. Os moradores que não têm condições de acompanhar esse aumento do custo de vida correm o risco de serem removidos da comunidade pelo mecanismo que deveria tê-los ajudado.

A titulação coletiva é uma ideia de política que poderia ajudar a garantir os benefícios da titulação, sem suas consequências negativas. Nesse cenário, os moradores possuem coletivamente a terra e individualmente suas estruturas, permitindo que eles obtenham um retorno sobre seus investimentos, enquanto estão protegidos de forças de um mercado pouco simpático que os expulsaria. Assim, eles garantem a permanência durante o tempo que eles desejam, que é o verdadeiro objetivo da maioria dos moradores de favela, e continuam aptos a investirem nas suas casas, e também vendê-las.

Eu acho que a titulação vem de uma educação antiga e de lideranças antigas, mas hoje eu vejo isso com maus olhos. A regularização fundiária junto com a UPP vai acelerar o processo de ‘remoção branca’ nas favelas. Vai aumentar o valor dos imóveis e a favela vai se tornar um mercado.” – Babilônia, Zona Sul

O Brasil já tem uma história de titulação coletiva com seu sistema de quilombos, e alguns líderes de favela imaginam suas comunidades essencialmente como quilombos urbanos. Mas a titulação coletiva urbana basicamente ainda não é testada. Dada a natureza coletiva das favelas, essa poderia ser uma opção interessante para testar e preservar o caráter dessas comunidades, ao mesmo tempo que estimularia o desenvolvimento. De fato, o Instituto Lincoln de Políticas da Terra, em Boston, tem repetidamente relatado que o sistema de titulação coletiva crescente nos Estados Unidos e na Europa–Fundos de Posse Coletiva–é o mais eficaz na preservação de moradia a preços acessíveis, tanto em tempos de recessão (quando a execução de de hipoteca, ou despejo, é uma possibilidade real) como em tempos de crescimento econômico (quando a gentrificação aparece).

Olha, se for muito bem organizado, eu acredito que isso pode ajudar sim, porque teríamos uma forma de financiamento. Por exemplo, você quer vender sua casa pra ir embora, a Caixa Econômica financiará a venda para um comprador se você tiver o título de posse ou a escritura da casa.” – Complexo do Alemão, Zona Norte

Caso haja experiência com este sistema no Brasil, é importante projetar esquemas de posse coletiva que sejam participativos e de baixo para cima. Para fazer isso, seria necessário conscientizar os moradores dos benefícios da titulação coletiva e trabalhar com eles para formar redes de participação popular para implementar e conduzir tal sistema. Como a maioria das favelas do Rio estão em terras públicas, se o governo adotasse essa abordagem, poderia ser mais fácil de funcionar do que até mesmo em cidades dos EUA, que são obrigadas a esperar expandir o Fundos de Posse Coletiva à base de terras particulares e construções novas. As comunidades com fortes redes comunitárias e associações de moradores seriam um ponto de partida ideal para verificar se este sistema poderia produzir uma solução viável, aplicável e resiliente, no Brasil.


Série Completa: Lições das Favelas Cariocas para a Política Habitacional

Parte 1: Construção e Comunidade
Parte 2: Ação Coletiva e Necessidades Diversas
Parte 3: Desconfiança, Titulação e Gentrificação
Parte 4: Habitação Pública
Parte 5: Propondo Soluções