Em San Juan, Porto Rico, governo, moradores e técnicos profissionais criaram um Termo Territorial Coletivo* (Community Land Trust, em inglês), conhecido localmente como Fideicomiso de la Tierra, para preservar e desenvolver comunidades informais ao longo do Canal Martín Peña. Uma empresa pública, chamada ENLACE, foi especialmente criada, e esta empresa regularizou as terras nas comunidades, desenvolveu procedimentos de reassentamento para compensar de forma justa os moradores que moravam em áreas de risco, e protegeu estas comunidades que estão centralmente localizadas da gentrificação, através do estabelecimento de um TTC administrado coletivamente.
As oito comunidades de Martín Peña faz lembrar a experiência da luta de muitas favelas do Rio e comunidades oriundas de ocupações informais em todo o mundo. Na década de 1930, uma devastadora temporada de furacões forçou trabalhadores rurais a entrarem no desemprego e a migrarem para a capital de San Juan. Diante de uma carência de moradias, os imigrantes construíram aproximadamente 5.000 casas informais ao longo do Canal Martín Peña, que era uma importante artéria econômica e de transporte da cidade. Hoje, a população das comunidades é de aproximadamente 30.000, é a área mais densamente povoada em Porto Rico.
As comunidades foram historicamente ignoradas pelo governo. Conexões elétricas informais eram fonte de riscos de incêndio e as vielas estreitas das comunidades impediam o acesso de veículos de emergência. A negligência do governo ao não instalar sistemas adequados de esgoto ou limpar o canal deixou a área extremamente propensa a inundações.
O canal ficou tão poluído que parou de fluir. Seções do canal que costumavam ter 60-120 metros de largura possuem agora aproximadamente um metro de largura, e a profundidade do canal foi reduzida de 2,5 metros para menos de 10 cm. Em um relatório de 2015, a Agência de Proteção Ambiental dos Estados Unidos (EPA, na sigla em inglês) estimou que mais de 3.000 construções ainda descarregavam esgoto bruto no canal.
Comunidade Clama por Ação e Resposta do Governo
Pedidos da comunidade para dragar o canal levaram à ação do governo. Em 2001, San Juan e o Corpo de Engenheiros do Exército dos EUA comprometeram-se com um projeto de longo alcance para dragar o canal e restaurar o fluxo de água. A falta de um sistema formal de esgoto era uma fonte importante de poluição. O governo também se comprometeu a revitalizar as comunidades próximas aos canais.
Antes do início do trabalho, dois funcionários da Autoridade de Transportes visitaram as comunidades para conversarem com os moradores sobre o projeto. Sob a liderança deles, o governo realizou 700 reuniões participativas nas comunidades entre os anos de 2002-04. Nas reuniões, os técnicos responderam as preocupações da comunidade e apresentaram ferramentas jurídicas que possibilitassem atingir os aparentemente conflituosos objetivos, tanto de preservar os preços acessíveis da área, quanto de formalizar as propriedades e garantir segurança jurídica aos seus moradores.
Os moradores estavam unidos na sua vontade de garantir que a dragagem do canal e a revitalização que acompanharia a esse processo não serviriam para deslocá-los. Sua principal prioridade, como em muitas favelas do Rio, era em permanecer na sua comunidade e não especular sobre o valor da terra. Os moradores decidiram então que um Termo Territorial Coletivo (TTC) seria o melhor caminho para alcançar seus objetivos, porque haveria um título coletivo, não individual da terra, junto de títulos individuais às construções feitas sobre a terra coletiva. Os participantes também desenvolveram um plano para o Distrito composto pelas oito comunidades. Este Plano Completo de Desenvolvimento guiaria o projeto daqui para frente.
Em 2004, os moradores criaram o Grupo de Oito Comunidades (G-8), uma corporação sem fins lucrativos, para promover o desenvolvimento econômico, social e comunitário ao longo da implementação e manutenção do TTC. O conselho do G-8 é composto por representantes de 12 organizações comunitárias que são escolhidas anualmente em assembleias comunitárias. Hoje, o G-8 facilita a comunicação entre a ENLACE e o TTC e garante o cumprimento do Plano Completo de Desenvolvimento.
Em setembro de 2004, San Juan aprovou a Lei 489/2004. A lei, fundamentada no Plano Completo de Desenvolvimento, criou o Plano Especial do Distrito do Canal Martín Peña e a empresa pública ENLACE, e previa a futura incorporação do TTC.
O Distrito refere-se a uma área que inclui sete comunidades ao longo do canal que compõem o TTC.
A ENLACE serve para apoiar o TTC e é de duração limitada, supervisionando e coordenando a implementação do projeto com mandato para ser “responsável pela coordenação da implementação de todos os aspectos do projeto: incluindo… desenvolvimento de moradias, infraestrutura, dragagem e canalização do Canal, bem como o desenvolvimento urbano e socioeconômico” e para “garantir mecanismos de participação cidadã no planejamento e execução do Projeto ENLACE e promover o empoderamento da comunidade”.
O governador de Porto Rico e o prefeito de San Juan nomeiam a diretoria da ENLACE, composta por representantes dos setores público e privado e moradores da comunidade. Moradores compõem pelo menos 45% da diretoria, a partir de uma lista de candidatos preparados pelo G-8.
O TTC é Formalizado
Antes da Lei 489, a maioria das habitações no Distrito era informal–os moradores tinham construído casas sem permissão oficial em terras públicas. Para criar um TTC, as propriedades tinham de ser regularizadas e o título de terra transferido do governo para o TTC. Sob a nova Lei 489, o título de qualquer terreno no Distrito de propriedade de Porto Rico ou San Juan agora automaticamente é transferido para a ENLACE.
Antes de transferir o título para o TTC, a ENLACE trabalhou para regularizar os direitos de propriedade. Foram concedidos aos moradores os direitos de superfície, com o direito de herdar e manter a propriedade de sua casa, enquanto a ENLACE retém os títulos das terras. Esta separação isola os moradores da especulação sobre a terra–eles são capazes de capitalizar sobre os valores crescentes da própria casa, mas não da terra, assim mantendo a área acessível.
Pela lei 489, a ENLACE transferirá o título de terra para o Termo Territorial Coletivo (TTC) que será criado somente depois que os regulamentos que regem as operações do TTC estiverem estabelecidos. De 2006 a 2008, o G-8 e ENLACE organizaram três rodadas de oficinas comunitárias para desenvolver o Regulamento Geral do TTC. Um conselho consultivo e advogados apoiaram o processo para que as necessidades e solicitações dos moradores fossem formalizadas legalmente.
O Regulamento Geral foi promulgado em 21 de outubro de 2008. Eles enfatizam o papel do TTC como um “mecanismo de posse coletiva para resolver o problema da falta de títulos de propriedade” e ao mesmo tempo “evitar o deslocamento involuntário” dos moradores do canal. Isso reflete o propósito do TTC estabelecido na Lei 489: “contribuir para a solução do problema de direitos de propriedade de muitos moradores de bairros através da propriedade fundiária coletiva”. Com o Regulamento completado, a ENLACE oficialmente transferiu o terreno para o TTC por meio de escritura formal em 14 de maio de 2009.
Como o TTC Funciona
O TTC vem operando com sucesso nos termos do Regulamento há oito anos e, em parceria com a ENLACE, tem feito progressos significativos no sentido de se auto-financiar e reassentar os moradores de forma humanitária e necessária para a dragagem do canal. Em 2015, recebeu da Building and Social Housing Foundation (Fundação de Construção e Habitação Social, ou BSHF) o Prêmio Mundial Habitat, reconhecendo-o como um modelo para outras comunidades informais.
O TTC é administrado por um conselho de 11 membros que tem o dever de administrar o TTC para benefício da comunidade por perpetuidade. O G-8 seleciona um total de seis membros deste conselho: quatro moradores e líderes de organizações comunitárias e dois que não precisam ser moradores ou líderes de organizações comunitárias. A diretoria da ENLACE escolhe um de seus próprios membros, que não faz parte do G-8 nem do governo, para servir no conselho. O próprio conselho do TTC escolhe outros dois membros. O prefeito de San Juan e o governador de Porto Rico nomeiam um representante do governo para o conselho. Além disso, o presidente do G-8 serve como um membro sem direito de voto do conselho.
De acordo com os Regulamentos, o TTC deve trabalhar para resolver os problemas de titulação de terras no Distrito, evitar o deslocamento involuntário de moradores, adquirir e manter propriedades para benefício da comunidade e facilitar o envolvimento dos moradores. Ao trabalhar para atingir esses objetivos, o TTC deve seguir princípios orientadores que incluem a promoção da participação dos moradores na tomada de decisões incentivando a igualdade, a segurança e o acesso aos serviços básicos, alem de melhoria dos espaços públicos e transportes.
Entre as tarefas mais importantes do TTC estão o desenvolvimento de moradia e a manutenção de habitações a preços acessíveis. Para garantir que o TTC atinja esse objetivo, o Regulamento determina que o TTC não pode revender terrenos e só pode vender ou alugar moradias para benefício dos membros. Quando um morador decide vender, o TTC tem a opção de comprar a casa de volta, de modo que, em seguida, possa revender a casa a um preço acessível. Quando os moradores hipotecam suas casas, o TTC aparece na hipoteca e tem a opção de comprar de volta a casa, se o morador não efetuar os pagamentos do empréstimo. Para apoiar os moradores com empréstimos, o TTC também fornece educação financeira às famílias.
O TTC pretende ser totalmente autofinanciado assim que os reassentamentos estiverem concluídos e a vida útil da ENLACE tiver expirada. O TTC ganha dinheiro com a venda de casas, o aluguel de propriedades, o investimento na comunidade e o recebimento de doações. O Regulamento exige que o TTC reinvista os lucros nas comunidades através de um fundo rotativo para projetos de infraestrutura, compra de propriedades e outras prioridades estabelecidas pelo Plano Completo de Desenvolvimento.
Quando um morador vende sua casa, o lucro vai em parte para o morador e em parte para o TTC. Este esquema de compartilhamento considera que o aumento do valor do imóvel residencial provém de duas fontes: o investimento do morador na estrutura e os investimentos do TTC na comunidade.
Atualmente, o TTC recebe subsídios significativos do setor público e privado. O TTC também depende de uma quantidade significativa de trabalho voluntário para cumprir seu orçamento. Embora estes dois fatores possam acarretar uma potencial instabilidade financeira de longo prazo, o TTC até o momento permanece estável.
Uma das tarefas mais difíceis da ENLACE e do TTC é o reassentamento de moradores cujas casas estão tão perto do canal que é preciso remover os moradores para que a EPA drague o canal. No total, 1090 domicílios devem ser movidos. Até agora, a ENLACE reassentou com sucesso 110.
O processo de reassentamento começa com a visita de um Comitê de Reassentamento composto por outros moradores que também foram reassentados através deste processo. O Comitê visita a família e realiza uma avaliação para descobrir que apoio a família precisará durante o processo de reassentamento. A ENLACE tem uma terceira pessoa que avalia o valor da casa, oferece aos moradores uma oferta e os ajuda a encontrar uma casa a venda dentro ou fora do Distrito. A ENLACE apoia a família durante todo o processo, incluindo o pagamento de despesas de mudança.
O TTC Canal Martín Peña, Fideicomiso de la Tierra, como é conhecido pelos moradores, está trabalhando com sucesso na preservação permanente e na manutenção de habitações a preços acessíveis nas comunidades do Canal Martín Peña e pode servir como um modelo útil para outras comunidades informais em todo o mundo, comunidades que irão enfrentar, cada vez mais, o conflito entre desenvolvimento e gentrificação.
*A partir de junho de 2018, adotamos a nomenclatura ‘Termo Territorial Coletivo’ (TTC) para traduzir o conceito, em inglês, de ‘Community Land Trust’. Anteriormente, o conceito foi traduzido livremente como ‘Fundo de Posse Coletiva’. A nova nomenclatura melhor descreve o instrumento internacional que atualmente está sendo adequado às especificidades brasileiras, especialmente sob o aspecto jurídico.