Essa é a primeira matéria de uma série de três sobre a História da Urbanização nas favelas do Rio de Janeiro. Clique para ler a Parte II e Parte III.
Ativistas dos direitos à moradia defendem hoje a melhoria das comunidades informais, em oposição a prática de removê-las, baseado na preservação histórica, na baixa qualidade das compensações habitacionais, na localização dos moradores em relação ao emprego e no direito de posse. Na prática o que causou o desenvolvimento das favelas ao longo dos anos no Rio de Janeiro foi uma história política específica. “Apoiar ou remover” é a mais documentada experiência em políticas públicas nas favelas do Rio e também para a qual a resposta mais clara se desenvolveu.
Início do século XX
A primeira favela do Rio foi fundada em 1897 pelos veteranos da Guerra de Canudos e as centenas de favelas que seguiram, durante o século XX, também foram fruto da mesma necessidade de começar uma vida urbana em uma cidade carente de habitações com preços acessíveis. Embora políticas públicas voltadas para as favelas não tenham sido delineadas em documentos do governo até 1937, quando o Código de Obras dizia que as moradias deveriam ser demolidas, a primeira intervenção do governo em áreas de baixa renda ocorreu em 1910 quando o Prefeito Francisco Pereira Passos demoliu centenas de cortiços e inúmeras favelas para dar espaço a “Haussmanização do Rio”, uma imitação das ruas largas de Paris com jardins projetados pelo urbanista francês.
O Código de Obras de 1937, refere-se as favelas como “aberrações”. Próximo ao ano de 1940, o Prefeito Henrique Dodsworth as denominou como um problema de saúde pública e como responsável oficial do governo removeu as pessoas que moravam lá para “parques proletariados”. Nesses parques os moradores recebiam cartões de identidade que eram checados na entrada pelos guardas antes que os portões se fechassem às 22h. Ás 21h um administrador dava uma palestra pelo alto-falante refletindo sobre os eventos do dia e dando lições para os moradores. E às vezes o governo organizava demonstrações de apoio aos programas do Estado Novo do Presidente Getúlio Vargas.
Os três parques abrigavam cerca de 4.000 pessoas quando o programa parou de crescer devido aos custos de manutenção, mas o padrão moral de culpar as pessoas por sua pobreza e a construção de habitação pública financeiramente insustentável iria continuar por décadas.
No final dos anos 40, a Igreja Católica começou a financiar organizações sociais nas favelas em resposta a percepção de que existisse uma ameaça comunista nestes locais. Em 1947 o Partido Comunista Brasileiro ganhou 24% das eleições municipais no Rio e foi rapidamente banido. Um slogan da época encorajava as pessoas: “Suba o morro antes que os comunistas desçam” e a Fundação Leão XIII foi fundada com o objetivo de “dar assistência material e moral” aos moradores de favelas. A Fundação trouxe várias combinações de orientações ideológicas, saneamento básico, luz, médicos, professores e maior conscientização ao público de 34 comunidades. A igreja também foi responsável pela construção da Cruzada São Sebastião, o primeiro conjunto residencial próximo a residência original dos moradores.
Ações coletivas em torno de serviços públicos básicos cresceram nas favelas do Rio na década de 1950, com moradores ocupando ônibus lotados até a Prefeitura diversas vezes. Para agilizar esse processo a Prefeitura solicitou que cada favela tivesse a sua própria Associação de Moradores e em 1963 várias associações se tornaram interligadas por uma rede estadual (criando assim a Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro, ou FAFERJ). Isso organizou melhor as coisas, mas também deu início a complicada relação entra associações e governo—o mesmo grupo responsável por pressionar a administração quando as necessidades das pessoas não são atendidas é também responsável por trabalhar junto com o governo quando os serviços são entregues.
1960 e 1970
Em 1960, o Governador Carlos Lacerda desvinculou a assistência municipal para as favelas da Igreja Católica e o sociólogo José Arthur Rios foi colocado no cargo de coordenador do governo para serviço social. Rios implantou a Operação Mutirão, que pela primeira vez contou com o envolvimento de moradores, encorajando o esforço próprio dos moradores no processo de urbanização. O governo forneceu assistência na área de engenharia, e sobra de materiais de outras construções. Também, em 1968, o governador Negrão de Lima reuniu um grupo de arquitetos, economistas e urbanistas para formar a Companhia de Desenvolvimento das Comunidades (CODESCO) que fornecia suporte técnico a moradores e empréstimos de longo prazo com juros baixos para a compra de materiais de construção por moradores. A CODESCO organizou um processo de votação onde moradores votavam onde e como as novas ruas seriam projetadas, e reassentou de forma que garantisse que famílias ficariam juntas na mudança das pessoas de um lado da comunidade para o outro.
A Operação Mutirão e o CODESCO estavam a frente do seu tempo politicamente. Lacerda, apoiado por interesses imobiliários que queriam “limpar” a Zona Sul de suas favelas, acabou com a Operação Mutirão depois de um ano e meio. CODESCO foi capaz de concluir o plano de desenvolvimento de só uma das três comunidades antes do programa federal CHISAM (Coordenação de Habitação de Interesse Social da Área Metropolitana do Rio de Janeiro) começar a remover os moradores de comunidades em várias regiões da cidade. Em uma entrevista em 2004, o administrador do CODESCO no período de sua existência, Sílvio Ferraz, chamou a existência simultânea do CHISAM em nível nacional de “super contraditório” e recordou o governador dizendo a ele: “Você pode urbanizar desde que você não faça um alarde sobre isso, para não provocar o CHISAM.”
O CHISAM removeu 100.000 pessoas de suas casas entre 1968 e 1975. Eles foram realojados em conjuntos habitacionais construídos na periferia da cidade na época, como Vila Kennedy e Quitungo. Os conjuntos variavam em termos de qualidade; nos complexos de maior qualidade muitos dos novos moradores não podiam pagar o aluguel e serviços básicos e sendo assim, não ficavam por muito tempo. Um morador inclusive escreveu um livro instrucional explicando a prática comum de protesto contra a remoção através de não pagar o aluguel, vender a moradia a alguém com maior poder aquisitivo e se mudar para outra favela. Outros conjuntos se deterioraram depois de seis meses por causa da corrupção no processo de construção e a falta de recursos para manutenção. Alguns foram abandonados, mas em outros como a Cidade de Deus as moradias continuam até os dias de hoje.
Enquanto isso, o “Milagre Econômico” dos anos 60 e 70 estimularam muitas pessoas do interior a migrarem para a cidade, e a abertura da Avenida Brasil em 1964, correndo do Centro da cidade na direção noroeste, gerou um boom de desenvolvimento ao longo da Avenida, e trabalho para as pessoas que sabiam trabalhar com tijolos e cimento. A construção dos conjuntos não acompanhava o ritmo de crescimento das dezenas de novas favelas que surgiam onde esses migrantes foram se estabelecendo.
Em 1973 o CHISAM foi encerrado e o Banco Nacional da Habitação começou a financiar moradia para as classes média e média-baixa em tentativa de evitar falência. Na segunda metade dos anos 70, o governo quase não prestou atenção nas favelas, salvo um programa federal chamado Promorar, que deu títulos de propriedade e desenvolvimento em seis comunidades do Complexo da Maré.
Enquanto o Rio tropeçou com a remoção e novos assentamentos durante esse tempo, tanto as vozes locais quanto as internacionais pediam a tomada de um outro caminho. Em 1972, a Federação das Associações de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ) realizou seu terceiro congresso em que líderes de 79 favelas defenderam uma urbanização local e o fim das remoções. Ao longo dos anos 70 o Banco Mundial, que tinha visto o fracasso dos programas urbanos de remoção nos Estados Unidos, pressionou diretamente o Banco Nacional da Habitação por uma política de urbanização de favelas existentes. No auge da ditadura militar nenhum desses chamados renderam muitos resultados.
Anos 80
Aproximando-se da próxima década, os ventos políticos mudaram. A Igreja Católica fundou um programa de assistência jurídica em 1979 que foi baseado na tradição da teologia da libertação e ajudou aos moradores de favela a lutarem pela posse da terra, parando 17 remoções. O Prefeito do Rio entre 1979 e 1980, Israel Klabin, supervisionou o investimento da UNICEF em infraestrutura na Rocinha. Em 1981 a FAFERJ se reuniu novamente para traçar demandas específicas que incluiam coleta de lixo, água e esgoto, título de terra, urbanização e pavimentação das ruas e vielas. A ideia de adoção dessas políticas se tornou mais popular entre os partidos de esquerda concorrentes perto do fim da ditadura.
Em 1982 Leonel Brizola se tornou governador do Rio de Janeiro com uma plataforma a favor dos pobres, e supervisionou o lançamento do Projeto Mutirão, um programa municipal, e sua contraparte estadual, Cada Família Um Lote. Projeto Mutirão pela primeira vez pagou aos moradores um salário mínimo pelo seu “suor” ou horas de trabalho, e no total 17 comunidades se beneficiaram com projetos de urbanização.
Quando a democracia retornou ao Brasil em 1985, o analfabeto passou a ter o direito de voto e ao mesmo tempo de repetente um quarto dos eleitores moravam nas favelas. Três anos depois, o usucapião foi garantido na nova constituição federal, determinando que a terra seria de propriedade de quem a ocupasse mais de cinco anos.
Uma favela ter ruas de terra ao invés de pavimentação não é o fator determinante para a qualidade de vida no local—isso depende muito mais na macroeconomia e oportunidades de trabalho, e política interna e dinâmica de segurança no local. Entretanto se a comunidade é removida para outro local, diminui tanto a oportunidade econômica quanto a estabilidade e com isso a segurança–este foi o argumento que os moradores construiram com sucesso nos anos 80. Esse é o argumento que ativistas usam, no caso de remoções, até os dias de hoje.
A próxima questão então surgiu em torno de como administrar o desenvolvimento no local para beneficiar da melhor forma a comunidade. Isso exigiria projetos de urbanização numa escala muito maior que qualquer outro já existente no Rio. De acordo com o professor de direito da UFRJ, Alex Magalhães, as condições políticas em 1992 quando César Maia ganhou as eleições para Prefeito foram perfeitas para gerar essa resposta. César Maia venceu por uma pequena margem contra Benedita da Silva, que cresceu em uma favela e poderia ter se tornado a primeira Prefeita negra do Rio. Benedita tinha o apoio das comunidades da cidade e Maia teria que dar um tratamento especial para manter algum apoio popular para apoiá-lo enquanto estava na Prefeitura. A sua solução seria um programa de urbanização com maior financiamento e alcance do que os anteriores.
A segunda matéria dessa série de 3 partes, sobre a História das Urbanizações das Favelas, aborda o Programa Favela-Bairro dos anos 90 até 2000 e será publicada ainda este mês.
Referências
Burgos, Marcelo Baumann. Dos Parques Proletários ao Favela-Bairro: as políticas públicas nas favelas do Rio de Janeiro. Em: Zaluar, Alba; Alvito, Marcos (Orgs.). Um século de favela. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1998.
Correia, Fernanda Guimarães, Breve Histórico da Questão Habitacional na Cidade do Rio de Janeiro. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Departamento de Ciência Política.
De França, Bruno Alves. Urbanização de Favelas no Rio de Janeiro: as favelas de Praia da Rosa e Sapucaia 12 anos após a experiência do Programa Bairrinho. Rio de Janeiro: Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2011.
Fisher, Brodwyn. A Poverty of Rights: Citizenship and Inequality in Twentieth Century Rio de Janeiro. Stanford: Stanford University Press, 2008.
Perlman, Janice. Favela: Four Decades of Living on the Edge in Rio de Janeiro. New York: Oxford University Press, 2010.
Rios, José Arthur. Depoimento. Em: Freire, Américo; Oliveira, Lúcia Lippi. Capítulos da memória do urbanismo carioca. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2002.
Slob, Bart. Do barraco para o apartamento: a “humanização e a “urbanização” de uma favela situada em um bairro nobre de Rio de Janeiro. Niteroi: Trabalho de Concursão de Curso, Universiteit Leiden, 2002.