Esta matéria faz parte de uma série sobre as eleições de 2026, com enfoque nas perspectivas das favelas do Grande Rio. E é a primeira parte de uma matéria de duas partes sobre a história dos fracassos na segurança pública do Rio de Janeiro desde a redemocratização.
A Ditadura Militar terminou em 1985, quando, através de eleições indiretas no Congresso Nacional, o primeiro presidente civil foi eleito desde o golpe de 1964. A posse de José Sarney é marco da redemocratização em nível nacional.
No entanto, nos estados, as primeiras eleições diretas para governador aconteceram ainda na ditadura, no final do regime, em 1982.
No período democrático pleno, a partir de 1985, há mais de 40 anos, todos os governadores eleitos prometem acabar com a criminalidade. Contudo, quase sempre recorrem às mesmas estratégias, resultando em políticas de segurança pública ineficazes, com resultados pífios nas estatísticas de segurança. Fracassos na segurança pública com impacto mortífero para as favelas e periferias, sobretudo, para a juventude negra.
Leonel Brizola (1983-1987)
Leonel Brizola, recém-chegado do exílio, foi eleito governador do Rio de Janeiro em 1983. Sua vitória levou ao Palácio Guanabara um dos principais adversários do regime militar. Empossado em março de 1983, Brizola assumiu o governo do Rio em plena ditadura, que começava sua abertura política. Ele torna, portanto, a defesa da democracia e dos direitos humanos os pilares de sua administração.
Brizola tentou romper com a tradição de uma polícia concebida como força de repressão e controle das populações pobres, e com a corrupção das forças policiais. Uma de suas primeiras medidas foi retirar a estrutura de segurança fluminense do controle do Exército. Sob a orientação do coronel da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro (PMERJ) Carlos Magno Nazareth Cerqueira, seu governo defendeu o controle das polícias pelo poder civil, com uma ação preventiva, orientada pelo respeito aos direitos humanos. Brizola se posicionava fortemente contra invasões de casas, ações violentas nas favelas e o assassinato da juventude negra e favelada.
O resultado, porém, foi alvo de fortes críticas e permanece no centro de uma das principais controvérsias da história da segurança pública fluminense, pois a percepção de insegurança da população aumentou. O governo enfrentou uma forte oposição de setores das polícias, da imprensa e de grupos conservadores, que acusavam Brizola de ser leniente com o crime e de impedir a ação policial nas favelas.
Assim, o primeiro governo Brizola fracassou na consolidação de um modelo democrático e eficiente de segurança pública, que causasse a redução sustentada da criminalidade respeitando os direitos humanos, conforme prometido. Falhou em instaurar uma transição democrática no aparelho de segurança pública fluminense.
Moreira Franco (1987-1991)
Em 1986, Moreira Franco se elegeu prometendo acabar com a violência em seis meses. Ele foi o primeiro governador no período democrático eleito com a plataforma de acabar com o crime.
Usando o lema “retomada da autoridade do Estado”, fracassou retumbantemente. Sua tentativa focou na repressão policial e na guerra às drogas. Em seu governo, aconteceu a Chacina de Acari, em 26 de julho de 1990, deixando onze jovens, sendo sete menores de idade, mortos.
Essa nova política de segurança pública resultou no aumento das taxas de letalidade violenta. Entre sua posse e sua saída, a taxa de homicídios saltou 39%, um número alarmante, o que pavimentou o caminho para o retorno de Leonel Brizola ao Palácio Guanabara no início dos anos 1990.
Leonel Brizola (1991-1994)
Com a saída de Moreira Franco, elege-se novamente Leonel Brizola. Desta vez, Brizola fez a promessa de “enfrentar os bandidos”, investir em educação em áreas vulnerabilizadas e ser “ainda mais vigoroso” contra policiais corruptos que participassem de grupos de extermínio.
O governo buscou aproximar a polícia das comunidades e fortalecer o policiamento comunitário. Entre 1993 e 1994, por exemplo, foi implantado um projeto-piloto em Copacabana, com 60 policiais destacados para uma experiência de policiamento de proximidade. A iniciativa, entretanto, encontrou forte resistência dentro da própria PMERJ e acabou tratada como um projeto isolado, sem produzir uma reforma estrutural da corporação. O então governador criou a delegacia antissequestro, o embrião do que seria o disque-denúncia e, em 1991, o Batalhão de Operações Policiais Especiais (BOPE), concebido para atuar em situações de maior gravidade.
Porém, Leonel Brizola não conseguiu resolver a questão da violência. O momento mais dramático ocorreu em 1993, com a Chacina da Candelária e a Chacina de Vigário Geral, ambas envolvendo policiais—acontecimentos que aprofundaram a crise de segurança e atingiram diretamente a imagem do governo Brizola. A violência policial revelava justamente uma das contradições centrais de sua política: o governo defendia uma polícia democrática, mas tinha dificuldade para controlar uma corporação ainda marcada por práticas autoritárias e resistências internas à redemocratização. Menos de um ano depois das então duas maiores chacinas do estado, em 1994, Brizola renuncia ao governo para concorrer à presidência da República.
Nilo Batista (1994-1995)
O vice-governador Nilo Batista, advogado criminalista, especialista em segurança pública, assume, mas tampouco se sai bem. Ele fica apenas nove meses no cargo para completar o mandato de Brizola. Nilo não se candidatou à reeleição.
Nesta época, o Rio vivenciava a Operação Rio 1, a primeira de várias participações das Forças Armadas na segurança pública do Rio pós-redemocratização. Contra a vontade do governador, que adotava uma continuação da política de segurança de Brizola, declarou-se intervenção federal.
Em seu pequeno mandato-tampão, ele criou, em 1994, o projeto dos Centros Comunitários de Defesa da Cidadania (CCDCs), que procurava levar às comunidades pobres serviços jurídicos, policiais, de identificação e bancários. A proposta expressava uma concepção de segurança que não se restringia à repressão criminal, mas buscava aproximar o Estado da população.
Para muitos, a intervenção federal foi imposta pelo então Presidente Itamar Franco com motivos eleitoreiros.
Acabar com o poder dos traficantes e de policiais corruptos foi o que prometeram os generais. Mas sem diminuir a criminalidade e tendo uma ação marcada por abusos, a operação chegou ao fim de maneira controversa, sem impactar positivamente nas estatísticas de segurança.
No entanto, Itamar teve seu fim político atingido com a Operação Rio 1. Apesar de seu fracasso do ponto de vista da segurança pública, ajudou a alavancar a campanha de Marcello Alencar ao governo do Rio, em contraposição a Brizola e Nilo Batista, identificados, àquela altura, com a falência da segurança pública.
Marcello Alencar (1995-1998)
A política de segurança pública de Marcello Alencar marcou uma inflexão em relação à orientação de direitos humanos associada aos governos anteriores. Com forte discurso de “lei e ordem”, Alencar vinculou a recuperação da segurança à retomada da confiança de empresários e investidores no Rio. Seu governo manteve inicialmente a Operação Rio 1 e depois avançou para a Operação Rio 2, com participação das Forças Armadas em ambas. Reorganizou a estrutura da Secretaria de Segurança Pública, colocando à frente da pasta dois generais da reserva, Euclimar da Silva e, posteriormente, Nilton Cerqueira, conhecido por comandar assassinatos como o de Carlos Lamarca durante a ditadura e por declarações polêmicas.
Sua estratégia combinava o incentivo a execuções sumárias de suspeitos pela polícia, aumento do policiamento ostensivo e a repressão—sem foco em inteligência—às favelas.
O ponto mais controverso dessa política foi a gratificação faroeste. Em novembro de 1995, Alencar instituiu o Decreto nº 21.753, que concedia vantagens financeiras a policiais que assassinassem suspeitos em operações. A medida foi considerada bastante ineficaz e fortemente criticada. Em 1995, a taxa de homicídios no Rio de Janeiro foi a mais alta já registrada na história do estado: 61,7 para cada 100.000 habitantes.
Para justificar juridicamente seus atos, as corporações policiais passaram a utilizar o dispositivo jurídico do auto de resistência, termo criado na Ditadura Militar para acobertar os assassinatos do regime. Além de tudo isso, houve o fortalecimento dos grupos de extermínio que encontraram uma fonte de financiamento público para seus assassinatos.
Anthony Garotinho (1999-2002)
O candidato Anthony Garotinho, em 1998, com os homicídios chegando à marca de 55,3 por 100.000 habitantes, propôs um “serviço militar alternativo”, aproveitando jovens que não foram selecionados pelo Exército. O plano nunca avançou e causou estranheza.
Eleito, a política de segurança pública de Anthony Garotinho representou, em seu início, uma tentativa de ruptura com a lógica predominantemente repressiva que havia marcado a gestão de Marcello Alencar. Eleito com uma plataforma que associava eficiência policial, direitos humanos e reforma das instituições de segurança, Garotinho colocou o sociólogo Luiz Eduardo Soares na coordenação da área e apostou em inteligência, policiamento comunitário, controle da atividade policial e enfrentamento da corrupção.
Entre as iniciativas do período estiveram a criação das Áreas Integradas de Segurança Pública (AISP), do Instituto de Segurança Pública (ISP), das Delegacias Legais, dos Conselhos Comunitários de Segurança e do Mutirão pela Paz, implantado inicialmente no Pereirão, que buscava combinar presença policial permanente com serviços públicos e aproximação com os moradores das favelas, o que gerou o Jovens pela Paz.
A experiência, contudo, foi marcada por fortes contradições e acabou perdendo parte de seu impulso reformista. A proposta de uma “polícia inteligente”, baseada em informação e prevenção, enfrentou resistência interna das corporações, enquanto a crise da segurança e episódios de grande repercussão, como o sequestro do ônibus 174, pressionaram o governo.
Em 2000, a criação do Grupamento de Policiamento de Áreas Especiais (GPAE), inspirado na filosofia do policiamento comunitário e inicialmente implantado no Pavão-Pavãozinho e Cantagalo, representou uma tentativa de consolidar uma presença policial menos baseada no confronto. Ao mesmo tempo, a letalidade policial voltou a crescer em seu governo, que durou até sua renúncia em 2002.
Benedita da Silva (2002-2003)
Com isso, em 2002, a então vice-governadora Benedita da Silva assume o Palácio Guanabara e se torna a primeira mulher negra a governar o Rio de Janeiro. Única governadora fluminense cria de favela, nasceu na Praia do Pinto, de onde foi removida com sua família. Cresceu no Chapéu Mangueira, no Leme. Já foi camelô e empregada doméstica. Formou-se em Serviço Social. Além de vice e de governadora, foi a primeira vereadora negra da cidade do Rio em 1982, a única parlamentar negra a integrar a Constituinte entre 1987 e 1988, a primeira senadora negra do Brasil em 1994, deputada federal por diversos mandatos e a primeira ministra cria de favela.
A política de segurança pública de Benedita da Silva foi marcada pela tentativa de combinar repressão ao crime organizado com direitos humanos e políticas sociais. Ao assumir o governo, Benedita herdou uma situação de forte deterioração da segurança e procurou recuperar iniciativas vinculadas ao período em que Luiz Eduardo Soares havia participado da formulação da política de segurança do governo Garotinho, como o Mutirão pela Paz. Entretanto, o cenário era de extrema instabilidade, com ataques de organizações criminosas, que, inclusive, metralharam a Prefeitura do Rio, rebeliões no sistema penitenciário e o assassinato do jornalista Tim Lopes.
Assim sendo, a governadora acabou apostando no combate aberto às facções. Mesmo com um governo de poucos meses, que não conseguiu mudar o cenário de segurança do estado, Benedita da Silva ainda é reconhecida como a última ex-governadora viva a nunca ter sido presa, ao lado de Nilo Batista. Foi a única governadora a passar a faixa para outra governadora na história do estado.
Rosinha Garotinho (2003-2006)
Não sendo candidata à reeleição, Benedita da Silva entregou a faixa para sua sucessora, Rosinha Garotinho, como era conhecida Rosinha Matheus, mulher do ex-governador Garotinho. Ao assumir o governo em 2003, nomeou o marido, que tinha bom trânsito em Brasília, como secretário de segurança, temendo outra intervenção federal.
Os índices de violência se mantiveram altos e uma nova força começou a se expandir no Rio: as milícias. Formadas, a princípio, por policiais, ex-policiais, bombeiros e ex-bombeiros, em 2004, já dominavam seis comunidades do Rio de Janeiro.
A política de segurança pública da governadora foi marcada pela retomada e pelo aprofundamento de uma estratégia de policiamento ostensivo e enfrentamento armado, em contraste com experiências de policiamento comunitário que haviam ganhado espaço no governo anterior. Diante da escalada dos ataques do tráfico, o governo passou a apostar em grandes operações policiais, ocupações de favelas e reforço do aparato de inteligência e vigilância.
A experiência do GPAE, que buscava uma presença policial mais próxima dos moradores, continuou existindo, mas perdeu centralidade diante da retomada da política de confronto. Em seu governo, o emprego de veículos blindados—os caveirões—foi bastante denunciado como plataforma utilizada para matar pela polícia, em vez de proteger policiais em operações.
Foi no governo Rosinha que aconteceu a Chacina da Baixada Fluminense, onde 29 pessoas, entre homens, mulheres, jovens e adultos, de 13 a 64 anos, foram brutalmente assassinadas por policiais. Com um governo impopular ao fim de seu mandato, Rosinha não tenta a reeleição. No entanto, elege seu candidato às Laranjeiras: Sérgio Cabral.
Ao longo destes 21 anos, da redemocratização até o fim do governo Rosinha Garotinho, a promessa de enfrentar a criminalidade atravessou diferentes projetos políticos, da esquerda à direita, da defesa dos direitos humanos à militarização da segurança pública, passando por iniciativas incipientes e isoladas de policiamento comunitário. No entanto, todos os governadores tiveram em comum neste período a aposta na guerra às drogas e o fracasso na adoção desta política.
Na segunda parte da matéria, serão tratados os governos de 2007 a 2026, de Sérgio Cabral a Ricardo Couto.
Sobre os autores:
Carla Regina Aguiar dos Santos é jornalista comunitária, cria do Morro do Turano, que sempre prioriza o cotidiano das favelas em seu trabalho, mostrando além do que se vê nas mídias tradicionais. Já contribuiu para a Agência de Notícias das Favelas (ANF), A Pública, Portal Eu, Rio! e Terra. Recebeu os prêmios ANF de Jornalismo, na categoria cultura, e o Neuza Maria de Jornalismo.
Julio Santos Filho é editor do RioOnWatch desde 2000. Bacharel em Relações Internacionais (UFF) e mestre em Sociologia (IESP-UERJ), em 2021, editou a série premiada ‘Enraizando o Antirracismo nas Favelas’, projeto medalha de prata no The Anthem Awards na categoria Diversidade, Equidade e Inclusão, como Melhor Programa de Conscientização Local, e ganhador do Prêmio Megafone Ativismo de melhor Reportagem de Mídia Independente e de duas moções de louvor e reconhecimento da Comissão Especial de Combate ao Racismo da Câmara Municipal do Rio de Janeiro.