Esta matéria faz parte de uma série sobre as eleições de 2026, com enfoque nas perspectivas das favelas do Grande Rio.
As emendas parlamentares transformaram, na última década, a relação de forças entre o Congresso Nacional e o Poder Executivo (Presidente da República) na definição do orçamento público brasileiro. Bilhões de reais do orçamento passaram, nos últimos anos, a ser controlados diretamente por deputados e senadores. As emendas parlamentares estão no centro de disputas sobre transparência, rastreabilidade, desvios de verbas e os limites constitucionais da atuação do Legislativo na execução do orçamento da União. Por outro lado, para as favelas, territórios historicamente marcados pela desigualdade no acesso aos investimentos do Estado, compreender quem decide, para onde vai esse dinheiro e quais interesses orientam sua distribuição é fundamental para disputar o orçamento público no Brasil atual.
O Que São Emendas Parlamentares?
No Brasil, como em outras democracias presidenciais, o Poder Executivo concentra a definição e execução do orçamento. Para tentar garantir decisões bem fundadas sobre como realizar investimentos com recursos públicos, o presidente, seus ministros e aliados anualmente elaboram a proposta orçamentária, com prioridades claramente definidas, e a enviam para o Congresso. Lá, a proposta é discutida e alterada, aprovada ou não. Na maioria das vezes, é aprovada. Uma vez aprovada pelo Legislativo (deputados e senadores), o Executivo, a partir de seus ministérios, controla a execução e a liberação dos recursos.
Mas no Brasil, ao longo da última década, este processo anteriormente realizado coletivamente por todos os nossos representantes, vem se perdendo e no seu lugar dando espaço às emendas parlamentares. Uma emenda parlamentar tira o poder do Executivo e do Congresso como um todo e entrega aos deputados federais e senadores que individualmente podem selecionar para onde parte do dinheiro público deve ir. A previsão é que as emendas parlamentares crescerão em ritmo três vezes maior que o orçamento livre do governo até 2030.
Por Que Você Precisa Saber Sobre Emendas Parlamentares?
Apesar da Constituição de 1988 permitir aos parlamentares apresentar emendas ao orçamento, havia uma diferença importante entre aprovar uma emenda e executá-la. O Congresso podia incluir determinada despesa no orçamento, mas a execução dependia da decisão do Executivo. Isso obrigava o parlamentar que apresentava a emenda parlamentar a negociar sua execução com o Governo. A liberação de recursos, nesse contexto, fazia parte da relação de negociação entre Executivo e Legislativo, inclusive garantindo algum grau de transparência.
Em 2014 e 2015, em meio à crise do governo da Presidente Dilma Rousseff com o Congresso, o quadro muda de figura. Nas discussões da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2014 (Lei nº 12.919/2013), deputados e senadores inseriram a obrigatoriedade da execução orçamentária das emendas parlamentares individuais. Em 2015, este fato tornou-se parte da Constituição com a aprovação da Emenda Constitucional nº 86/2015. Institui-se, portanto, o chamado orçamento impositivo, obrigando o governo federal a executar emendas propostas pelos parlamentares.
Em 2019, o quadro se radicaliza mais. O Congresso aprova a Emenda Constitucional nº 100/2019, que torna também obrigatória a execução das emendas de bancada estadual, assinadas em conjunto pelos parlamentares de um só estado. No mesmo ano, através da Emenda Constitucional nº 105/2019, instituem-se as transferências especiais, que ficaram conhecidas como emendas Pix, que vão diretas para os estados, piorando a possibilidade de acompanhamento e negligenciando a transparência.
Em 2020 e 2022, outro episódio polêmico foi o crescimento das emendas de relator, que ficaram conhecidas como o orçamento secreto. Sem transparência nem identificação dos responsáveis pela indicação dos recursos, o Supremo Tribunal Federal (STF) as considerou inconstitucionais. Mesmo assim, os parlamentares encontraram outra maneira de continuar as mesmas atividades, agora, através das emendas de comissão—que cresceram 6,687% com o fim do orçamento secreto. A cada mês parece ter um novo processo fosco, relacionado a estes gastos, feitos com nossos impostos.
Em Termos Políticos, o Que Mudou Nessa Década de Supremacia das Emendas Parlamentares?
No modelo atual, posterior ao orçamento impositivo, o Legislativo aprova a emenda parlamentar e, como a Constituição exige, o Executivo põe em prática. O Executivo perde parte da discricionariedade e o parlamentar ganha maior autonomia para direcionar recursos.
Com isso, os parlamentares do Congresso Nacional como indivíduos—não o Congresso como casa, conforme desenhada—tem concentrado cada vez mais poder. Apesar do Executivo continuar controlando a máquina administrativa e uma parcela do orçamento, perdeu muito de seu poder de investimento, além de significativa parte de sua força de negociação com deputados e senadores.
Sem controles, isso pode por em risco a democracia como um todo, facilitando práticas de corrupção diárias e piorando nossa já estabelecida dificuldade em garantir a continuidade de políticas públicas. Quando cresce a parcela das despesas vinculadas às emendas parlamentares, diminui-se proporcionalmente o orçamento livre do Executivo. Isto é, reduz-se o dinheiro com o qual o Executivo pode definir prioridades de políticas públicas e programas sociais que serão debatidas pelo Congresso e aprovadas de forma transparente em benefício de toda a União. O Governo fica com menos capacidade de governar e de atender às necessidades da população.
Qual a Relevância das Emendas Parlamentares para as Favelas?
Em 2025, o Congresso foi responsável pela alocação de aproximadamente R$50,4 bilhões por meio das emendas. No contexto das favelas, é importante avaliar quais são as agendas políticas que estão sendo discutidas e para onde esse investimento está sendo direcionado.
Enquanto não temos dados analisando o quanto destes investimentos são voltados para as comunidades brasileiras que mais concentram população sofrendo com as desigualdades do país—as favelas—algumas organizações e coletivos encontraram nas emendas parlamentares possibilidades de preencher lacunas em comunidades específicas. Na ausência de investimentos públicos sistêmicos e estruturantes para as favelas, elas têm se articulado para que emendas beneficiem ações em seus territórios. Exemplos são organizações como Redes da Maré, Instituto Raízes em Movimento, Museu da Maré/CEASM e Fiocruz, que conseguiram recursos através de emendas parlamentares para o Complexo da Maré, Complexo do Alemão e Manguinhos. Outro caso emblemático é o da articulação Complexos—composta por organizações como o Instituto de Defesa da Pessoa Negra (IDPN), Iniciativa Direito à Memória e Justiça Racial (IDMJR), Movimentos, Instituto Papo Reto e Instituto Decodifica—que debateu pautas que chegaram a R$9 milhões em emendas parlamentares, distribuídas em direitos humanos e reparação de violações; Programa Periferia Viva; democratização do acesso à Justiça; e para o Programa Juventude Negra Viva.
Afinal, As Emendas Parlamentares São Uma Ferramenta ou Retrocesso para o Investimento em Favelas?
Diferente de políticas públicas, que são feitas a médio e longo prazo, as emendas têm efeito limitado no tempo e no espaço, com recursos que são destinados a cada ano. Isso torna ainda maior o desafio da continuidade das ações promovidas.
Logo, além de diminuir a capacidade do Governo de fazer políticas mais duradouras e planejadas, expõe à sociedade a investimentos muitas vezes eleitoreiras, sem estratégia, de eficácia questionável, temporários, bastante limitados em lidar com questões complexas e problemas estruturais e, muitas vezes, motivados por interesses e crenças privadas dos parlamentares, que não passam pelo mesmo escrutínio e controle institucional e político que o Executivo. São poucos e exceções os casos de projetos cautelosamente elaborados, como os listados por organizações comunitárias e governamentais estabelecidas acima.
Atualmente, o maior debate sobre as emendas parlamentares gira em torno de inúmeros casos de corrupção. Casos recentes ilustram como emendas destinadas ao Rio de Janeiro passaram a ser alvo de investigações por suspeitas de desvio ou aplicação irregular de recursos, sobretudo envolvendo suspeitas de transferência ilegal de recursos públicos para lideranças das milícias fluminenses. Um caso emblemático é o da emenda para o projeto Jogadores do Futuro. A partir desta dotação orçamentária, o Senador Flávio Bolsonaro destinou quase R$200.000 para o miliciano Robson Calixto, conhecido como Peixe, que foi condenado pelo STF a nove anos de prisão por integrar organização criminosa armada responsável pelo assassinato de Marielle Franco e Anderson Gomes. Antes de enviar o recurso para o projeto esportivo do Instituto de Formação Profissional José Carlos Procópio (IFOP), na Taquara, segundo a investigação, houve conversas entre a assessora do senador e o miliciano. Além disso, a auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) identificou irregularidades na execução, entre elas, a contratação de um escritório de advocacia registrado no nome do presidente do IFOP para dar aulas de futebol para crianças, mesmo que essa não fosse a atividade econômica fim de um escritório de advocacia.
Outra situação do mesmo nicho criminoso foi revelada pela Operação Emendatio, deflagrada também em 2026. Os investigadores da Polícia Federal (PF) suspeitam da prática dos crimes de peculato, lavagem de dinheiro e participação em organização criminosa, além do desvio de recursos. Segundo apontam as investigações, o dinheiro das emendas parlamentares era empregado em contratos de onde parte dos valores era desviada por meio de uso de outras empresas, serviços superfaturados, conluio entre empresas que participavam das cotações de preços, falta de execução contratual, além de ocultação de origem e do destino dos recursos. Nesta operação, estão sendo investigados Chiquinho Brazão, ex-deputado federal, condenado pelo STF a 76 anos de prisão como mandante e por ter financiado o assassinato de Marielle, que já está preso; e, de novo, o miliciano Peixe, parte de mais uma quadrilha de desvio de dinheiro público.
Como estes, inúmeros outros casos de corrupção, desvio, mau uso, peculato, lavagem de dinheiro, organização criminosa, formação de quadrilha, entre outros, envolvendo emendas parlamentares foram parar no STF, que impôs limites. A corte decidiu que são inconstitucionais as emendas Pix e o orçamento secreto (emendas de relator). Trata-se de falta de transparência, rastreabilidade e identificação. Em algumas modalidades de emendas parlamentares, não se sabe ao certo quem enviou, para qual projeto foram enviadas e nem para qual uso. Assim sendo, apesar das emendas parlamentares serem legalmente aprovadas, a forma como o dinheiro público está sendo gerido e administrado pelo Poder Legislativo tornou-se inconstitucional e precisará ser revista nos próximos anos.
Cabe ao eleitor procurar saber as propostas de seus candidatos ao Congresso Nacional—deputados federais e senadores—sobre o sistema de emendas parlamentares e suas prioridades na aplicação do orçamento público da União gerido pelo Congresso. Pois nunca antes, os seus candidatos ao Congresso eleitos, tiveram tanto poder nas mãos.
Sobre o autor: Ramon Vellasco é fotojornalista e repórter freelance, cria da Vila da Penha. Atua em temas sobre direitos humanos, cultura, educação, diversidade e grupos sociais em situação de risco. Trabalha a partir de territórios periféricos, favelados e suburbanos.